PEDÁGIO: VIOLAÇÃO OU MELHORIA DO DIREITO DE IR E VIR? por Eduardo Missio

Está em voga discutir a questão que envolve a concessão feita pelo Poder Público a particular para a exploração de serviços públicos. Ao analisarmos este tema, fica muito clara, pelo menos a nós, população paranaense, a discussão acerca da concessão de rodovias pedagiadas.

Sem qualquer espécie de envolvimento ideológico ou político, queremos trazer aos nobres leitores, algumas normas e diretrizes legais que fazem parte deste emaranhado mundo jurídico que norteia os processos de concessões e permissões de exploração do serviço público, normatizações essas que poderão nos ajudar a tomarmos uma atitude convincente diante desta batalha travada pelos governos de nossos Estados junto aos concessionários das rodovias públicas.

Primeiramente devemos olhar para o conceito de concessão de serviço público. De acordo com o grande jurista Celso Antonio Bandeira de Mello, "concessão de serviço público é o instrumento através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a alguém que aceita prestá-lo em nome próprio, por sua conta e risco, nas condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Poder Público, mas sob garantia contratual de um equilíbrio econômico-financeiro, remunerando-se pela própria exploração do serviço, em geral e basicamente mediante tarifas cobradas diretamente dos usuários do serviço."

A análise minuciosa deste conceito já seria capaz de levar-nos a detalhes antes não percebidos, os quais poderiam colocar muitos "pontos-finais" em discussões extravagantes que observamos diariamente. Vemos que se trata de um contrato feito entre Estado e particular, onde este se obriga a prestar um serviço de interesse da população e, em troca, recebe uma remuneração por isso. Quando se fala em serviço público estamos tratando de interesse dos cidadãos. Tudo aquilo que a administração pública faz destina-se ao bem da coletividade, ou ao menos, deveria ser assim. Quando o particular assume o papel de prestar este serviço, acima de seu interesse na mera exploração econômica, deveria resplandecer o interesse coletivo, o bem estar dos cidadãos que se utilizam deste serviço.

É óbvio que seria uma utopia pensar que é este sentimento que envolve uma empresa quando entra em uma licitação para ganhar. Mas voltando ao conceito, no que tange ao campo da remuneração do concessionário, permite a legislação brasileira que este a perceba, além das tarifas, por outras fontes paralelas ou complementares de receita, de modo a garantir a modicidade das tarifas (art. 11 da lei 8.987/95). O §1º. do art. 6º. desta mesma lei é muito claro ao determinar que as tarifas devem ser módicas, isto é, acessíveis aos usuários, pois, segundo cita Celso Antonio Bandeira de Mello, o serviço público tem por finalidade a satisfação de uma necessidade básica do cidadão, e uma tarifa alta poderia privar o cidadão deste seu anseio. No contrato celebrado entre o Estado e o particular sempre existe a possibilidade de revisão e reajustes das tarifas, pois a mesma decorre de determinação legal (art. 9º. e 18 da lei 8.987/95). Tal proteção contratual está ligada intrinsecamente ao fator equilíbrio econômico-financeiro exposto no conceito acima. Proteção dada ao particular de não ver seu patrimônio degradado, mas proteção dada ao Estado também no que se refere ao interesse público pelo menor preço.

Porém cumpre esclarecer que a garantia econômica do concessionário, não é total, contra qualquer espécie de insucesso ou diminuição de lucros, pois é natural que como qualquer empresa ou indústria, o particular assume riscos decorrente de sua atividade. Outro aspecto de fundamental importância disposto neste conceito é a questão da natureza dessa concessão. Só pode existir concessão quando o Estado considera o serviço como próprio e privativo do Poder Público. Por ser assim, considera-se o serviço res extra commercium, ou seja, inegociável, razão pela qual não há transferência de titularidade do bem, mas uma mera concessão para exercício pelo particular. Por este motivo, o Estado terá sempre disponibilidade total sobre o serviço prestado, de forma que fiscalize e inspecione o concessionário para que este desempenhe sua atividade da maneira que melhor se enquadre aos interesses públicos. Esta natureza jurídica das concessões apresenta duas realidades: o particular que almeja o lucro com a prestação de serviços e o Estado que busca a sua finalidade de boa prestação do serviço público. É deste aspecto que resultam as grandes desavenças entre o concessor e o concessionário. Decorrem destas realidades dois aspectos que entram em choque: ao Estado cabem todas as garantias dadas para que alcance sua finalidade, por isso, pode dispor sobre todas as condições de prestação de serviço e alterá-las quando o exigir o interesse público, sem que caiba oposição alguma do particular. Já, por sua vez, cabem ao concessionário as garantias contratuais acerca do equilíbrio econômico-financeiro combinado quando da celebração do contrato. E é neste ponto onde se encontra a verdadeira queda-de-braço entre Estado concessor e particular concessionário. Deve ser a partir deste ponto onde devemos questionar: onde fica o direito do cidadão de escolha? De que forma reserva-se a nós, usuários e cidadãos, a discussão se queremos ou não pagar pelo serviço? Quanto estamos dispostos a pagar por uma rodovia bem conservada, ou melhor, quanto estamos dispostos a pagar pela nossa liberdade de ir e vir, direito este consagrado pelo art. 5º XV da CF - é livre a locomoção em território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer, ou dele sair com seus bens - se é que realmente devemos pagar por um direito conquistado?

Socorro-me das palavras de um grande amigo e professor meu, estimável jurista Aloísio Surgik para demonstrar a situação do cidadão brasileiro que assiste esta batalha como se voltasse à época do Coliseu Romano, aonde "tal batalha, conseqüência provável de vários movimentos de protesto, mal conduzidos porque não atancando o mal pela raiz, deslocam totalmente o centro de gravidade do verdadeiro problema, excluindo exatamente a parte mais interessada – o contribuinte. Este, que por direito nada deve a nenhuma das partes litigantes, acaba assistindo de camarote, como simples espectador, a distribuição de dinheiro que, no final das contas, sai de seu bolso integralmente para beneficiar grupos privados.

Sobre o autor: Eduardo Missio é economiário e acadêmico de Direito das Faculdades Integradas de Curitiba. Contato: edumissio@yahoo.com.br