A estratégia é antiga: sua família não está contente com a situação da casa? Coloque um bode na sala. Amarre o animal no pé da mesa e o deixe lá por alguns dias. O bode vai berrar, comer o tapete, babar no sofá e, principalmente, fazer muita porcaria no chão. Quando ninguém mais aguentar a presença do mamífero, bata no peito e… tire o bode da sala. Pronto, seus problemas acabarão. Depois é só relaxar e testemunhar a gratidão trazer de volta a harmonia que um dia reinou em sua residência.
A criação de um problema fictício para resolver outro real tem enorme aplicação na política. Em um meio marcado pela retórica, em que o objetivo é produzir justificativas simples e de fácil compreensão pela população, a tática do bode é um sucesso.
Veja o caso dos contratos de pedágio do Paraná, por exemplo. Desde que se revelou que o governo estadual negocia a prorrogação dos atuais contratos por mais 25 anos, sem licitação, o governo procura convencer a população de que a medida é indispensável para resolver o imbróglio em que se transformaram as concessões paranaenses.
De acordo com o governo, se não houver a prorrogação, o Tesouro do Estado corre o risco de desembolsar em favor das concessionárias centenas de milhões de reais (talvez bilhões) ao final dos atuais contratos, em 2021. Isso ocorreria porque as empresas teriam direito a valores assegurados contratualmente que não lhes foram repassados ao longo da concessão.
Ainda de acordo com o governo, a prorrogação também poderia pôr fim às ações judiciais envolvendo as partes, superando-se um passivo que pode ser bastante prejudicial ao Poder Público.
Como se não bastasse, o governo também alega que a prorrogação, de quebra, traria dois grandes benefícios à população: a inclusão de novas obras nas rodovias desde logo – em especial, duplicações –, e a redução das tarifas de pedágio em percentuais significativos.
A proposta de prorrogação dos contratos paranaenses é atualmente encampada por dois homens fortes do governo Beto Richa: o próprio governador e o deputado federal Ricardo Barros, marido da vice-governadora e futuro secretário do Planejamento. Até recentemente, a proposta também tinha um terceiro padrinho de peso no governo, o então secretário da Casa Civil Eduardo Sciarra, que deixou o cargo no mês de março.
Como um enorme bode na sala, forte e barulhento, a divulgação da proposta de prorrogação dos contratos foi arrebatadora.
Os pedágios talvez sejam o assunto mais controverso da vida pública do Estado em mais de uma década. Embora poucos cidadãos paranaenses queiram voltar à época das estradas mantidas apenas pelo governo, é praticamente consenso no Estado que os preços praticados são escorchantes se comparados aos investimentos realizados nas rodovias. A conclusão ampara-se não apenas no senso comum, mas foi confirmada em processos de fiscalização do Tribunal de Contas do Estado (TCE) e do Tribunal de Contas da União (TCU) e em algumas ações que tramitaram no Poder Judiciário.
Depois da divulgação da proposta de prorrogação, contudo, todos os problemas envolvendo os contratos agora parecem irrelevantes. O importante é tirar o bode na sala.
Dezenas de eventos já foram organizados sobre o assunto pela sociedade civil, centenas de entrevistas e reportagens foram escritas ou levadas ao ar, uma frente parlamentar contra a prorrogação formada por deputados estaduais e federais deve ser instalada em breve, e até mesmo uma ação judicial foi movida pelo Ministério Público Federal para impedir que o Estado renove as concessões sem licitação, com resultado preliminar exitoso.
Enquanto isso, porém, diversos aspectos sensíveis dos contratos vigentes têm passado incólume à análise ou discussão, como se não existissem ou já tivessem sido superados. Ao mesmo tempo, o Estado segue celebrando diversos aditivos com as concessionárias e aumentando ainda mais os preços dos pedágios, sem que os fatos despertem a devida atenção.
Beto Richa, Ricardo Barros e Eduardo Sciarra: homens fortes do governo, colocando o bode na sala
Conhecendo o assunto para tomar parte na discussão
Já escrevi alguns textos a respeito da história dos pedágios paranaenses neste site (os trabalhos mais completos podem ser acessados aqui e aqui) e, desde o ano passado, tenho participado de apresentações em diversas cidades do Estado sobre o assunto. O objetivo é permitir ao público que compreenda as características dos contratos e seus principais acontecimentos, para que possa tomar parte na discussão sobre a melhor estratégia a adotar pelo Estado em 2021.
Pude falar para milhares de paranaenses em eventos realizados pela sociedade civil organizada. Também tive a oportunidade de dirigir-me a vários deputados estaduais e federais do Paraná, em audiência pública realizada pela Assembleia Legislativa no final do mês de março.
As apresentações são técnicas, e a conclusão a que o público chega, quase invariavelmente, é de que o melhor caminho para as concessões paranaenses é exigir das empresas o cumprimento das obras que ainda estão previstas contratualmente para, em seguida, realizar novas licitações, com competição e transparência, e com a adoção de um modelo compatível com os mais modernos contratos de concessão do país.
Quem se opõe à iniciativa de prorrogar os contratos, contudo, não deixa de sofrer críticas do governo, que alega uma suposta tentativa de “politizar” a questão. O Estado parece agir, assim, de acordo com a máxima totalitária “acuse-o do que você faz, chame-o do que você é”.
Há muitíssimas razões para não prorrogar os atuais contratos de pedágio do Estado, cada uma delas suficiente por si só para impedir a renovação. É possível, contudo, apresentar sete motivos principais para tanto:
Motivo 1 – A atual situação dos contratos beneficia, e não prejudica, as concessionárias
Você é brasileiro e, como tal, já deveria saber de cor e salteado que governos muitas vezes não são confiáveis. Sim, governos mentem, e a proposta de prorrogação dos pedágios no Estado é um belíssimo exemplo disso.
Uma das maiores mentiras contadas pelo governo para tentar aprovar a prorrogação dos contratos é a existência de um possível crédito contratual em favor das empresas. Ora, até aqui, os dois trabalhos de auditoria conduzidos pelos órgãos constitucionalmente competentes para fiscalizar o assunto apontaram justamente no sentido contrário, isto é, que as empresas lucraram mais do que deveriam.
Tanto o TCE/PR quanto o TCU constataram o fato. No caso do TCE, que auditou dois lotes das concessões, o benefício apurado em favor das empresas foi tão significativo que deveria importar na redução das tarifas em mais de 30%, e isso em valores de 2010. Já escrevi pormenorizadamente a respeito desse trabalho aqui.
Outro fato inverídico contado pelo Estado tem a ver com o modo de pagamento às empresas em caso de débito estatal. De acordo com o governo, esse pagamento deveria ser feito por meio de transferências diretas de recursos do Tesouro estadual, o que poderia significar um duro golpe nos já combalidos cofres estatais.
Na verdade, a única hipótese em que o Tesouro estadual deveria realizar pagamentos diretos às empresas seria com o reconhecimento espontâneo do débito, após um – absolutamente improvável, inverossímil e legalmente questionável – trabalho técnico apontar desequilíbrio contratual prejudicial às empresas.
Se o Poder Público agir conforme a lei e a moral e defender a população paranaense, as concessionárias somente receberão eventual indenização do Estado se tiverem o direito a tanto reconhecido em um processo judicial, caso em que o pagamento dos hipotéticos créditos será feito, ao final, por meio de precatórios, como acontece com qualquer cidadão ou empresa paranaense em situação semelhante.
A propósito, para dois dos seis lotes das concessões paranaenses, a Econorte e a Viapar, esse risco de desequilíbrio contratual nem mais existe, pois o governo e as empresas firmaram aditivos recentes dando quitação total de uma parte à outra em relação às eventuais pendências do passado – e aumentando o preço dos pedágios (os aditivos podem ser lidos aqui).
Contratos paranaenses ainda prevem 600 km de obras até 2021: pretexto para prorrogação é falso – Foto: Arnaldo Alves/ANPR
Motivo 2 – As principais ações judiciais envolvendo os pedágios são prejudiciais às concessionárias
Embora o Estado indique que a prorrogação poderia pôr fim a um suposto passivo judicial envolvendo as partes, as principais ações judiciais envolvendo as concessões são prejudiciais às empresas.
Em primeiro lugar, as empresas têm diante de si a mais importante ação judicial envolvendo os contratos. Trata-se da ação n.º 2005.70.00.007929-7, da 2.ª Vara Federal de Curitiba, movida pelo governo do Estado em 2005. Se a demanda confirmar os trabalhos técnicos do TCE e do TCU e for julgada procedente, ela importará em significativa redução da remuneração garantida às empresas, com uma consequente redução drástica das tarifas.
Dada a demora do processo judicial, contudo, e em virtude da suspensão de todas as ações envolvendo Estado e empresas no período de 2011 a 2014, a demanda, até agora, sequer foi julgada em 1.º grau.
No ano passado, além disso, o Estado do Paraná pediu a extinção da ação em relação à Econorte, após firmar aditivo com a empresa. O fato, pouco divulgado apesar de sua enorme importância, foi mais uma vítima do imenso bode que estacionou sob o Estado do Paraná. Em breve, o governo também pedirá a extinção do processo em relação à Viapar.
Mas outras tantas demandas judiciais já foram julgadas nos últimos anos, com resultados muito ruins para as empresas. É o caso das ações que reconheceram a nulidade da instalação das praças de pedágio em Jacarezinho e na Lapa. Em virtude dos recursos interpostos pelas concessionárias responsáveis – Econorte e Caminhos do Paraná, respectivamente –, as decisões estão suspensas, mas se forem confirmadas pelos Tribunais superiores devem resultar em forte redução tarifária.
A propósito, as ações das praças de Jacarezinho e da Lapa foram ajuizadas pelo Ministério Público Federal e por cidadãos paranaenses, o que significa que as demandas não serão afetadas por eventual aditivo firmado entre Estado e concessionárias.
Motivo 3 – A prorrogação, ao invés de diminuir o imbróglio judicial envolvendo os pedágios, vai aumentá-lo
Ao contrário do que o governo alega, a prorrogação dos contratos não colocará fim à disputa judicial envolvendo as concessões. A renovação das concessões deverá ser firmada por um novo aditivo, o qual, como qualquer outro, poderá ser anulado pelo próprio Poder Público ou discutido judicialmente.
Essa hipótese poderá ocorrer especialmente se o Paraná, em 2018, eleger um novo governo contrário à prorrogação. A nova gestão poderá simplesmente anular o aditivo firmado pela atual gestão. Aliás, foi exatamente isso o que aconteceu em São Paulo em 2014, quando o governador Geraldo Alckmin, gestor tido pela classe empresarial do país como modelo de respeito às obrigações assumidas pelo Estado, anulou a prorrogação das concessões assinada pelo governo anterior, depois de considerá-la ilegal.
No ano passado, a primeira ação movida pelas concessionárias contra a anulação chegou à Justiça paulista, que confirmou o acerto da decisão do governador.
Motivo 4 – Ainda há uma enorme quantidade de obras a serem feitas nas rodovias até 2021
Quem vê o governo defender a prorrogação sustentando a necessidade de inclusão de novas obras nas rodovias pode até pensar que não há mais investimentos a serem feitos até 2021. A realidade é que há mais de 600 km de obras ainda previstos no contrato, entre duplicações, contornos, terceiras-faixas e etc. A informação é oficial e foi obtida pelo site após pedido de acesso à informação enderaçedo ao DER. Clique no documento abaixo para aumentar e ver a quantidade obras faltantes, lote por lote).
Ou seja, tanto as empresas como o próprio governo ainda têm trabalho suficiente pela frente até o final das concessões, que expiram em menos de seis anos. O pretexto da inclusão de novos investimentos para prorrogar os contratos, portanto, não faz qualquer sentido.
Aliás, é nesse tema que a proposta de prorrogação assume a mais perfeita forma do bode na sala. Considerando a grande quantidade de obras ainda previstas contratualmente, é enorme a desconfiança em relação à capacidade de as concessionárias honrarem o combinado. Há quem diga, por isso, que a prorrogação seria, antes de tudo, uma tentativa de evitar um vexame para as empresas e para o próprio Estado.
A Assembleia Legislativa do Paraná já percebeu o risco e, em reação, prepara-se para lançar uma frente parlamentar que terá entre seus objetivos acompanhar e exigir o cumprimento final das obras previstas nos contratos.
Motivo 5 – Por maior que seja a inclusão de investimentos e a redução de tarifas, os números, por si só, não dizem nada
Um contrato de concessão envolve uma relação entre os investimentos a serem realizados nas rodovias e a remuneração das concessionárias. A equação leva em conta, ainda, o lucro reservado às empresas e o tempo da concessão. Tudo isso é levado a uma planilha que aponta o preço do pedágio a ser praticado.
Assim, a divulgação de que a prorrogação dos contratos pode levar à inclusão de obras nas vias ou à redução significativa de tarifas, por si só, não diz absolutamente nada, especialmente diante do longo prazo cogitado para a prorrogação (25 anos). Para verificar se a quantidade de novas obras ou o novo preço do pedágio é adequada, é necessário abrir as planilhas e comparar com outras concessões realizadas no país.
Desde logo, uma conclusão é óbvia: nenhuma concessionária celebraria um acordo de prorrogação dos contratos se não entendesse que o resultado obtido seria melhor do que aquele que poderia alcançar em um ambiente de concorrência.
Motivo 6 – O atuais contratos não permitem prorrogação
A cláusula XI dos atuais contratos é muito clara: os instrumentos são improrrogáveis, a não ser em caso de expressa ressalva nos documentos (os documentos podem ser acessados aqui). O único dispositivo dos documentos que contém essa ressalva é a cláusula XX, que permite a prorrogação contratual em caso de desequilíbrio que prejudique as empresas, para evitar o aumento da tarifa.
Nesse caso, portanto, a prorrogação dependeria, antes de tudo, da existência de situação contratual prejudicial às concessionárias. Como visto, a realidade dos contratos paranaenses é exatamente a oposta.
Além disso, é impossível não perceber que a cláusula XX foi pensada para fazer frente a um eventual desequilíbrio episódico existente nos contratos ao final da sua vigência. A medida funcionaria do seguinte modo: caso as empresas de fato tivessem auferido retorno financeiro inferior àquele previsto contratualmente, o Estado poderia autorizar que permanecessem cobrando pedágio por mais um curto período de tempo (um, dois, seis meses…), até que o saldo fosse quitado.
Ou seja, a cláusula, em hipótese alguma, poderia fundamentar a proposta atual do governo, que pretende prorrogar os contratos por mais 25 anos.
Aliás, entendido o sentido da cláusula XX, o anúncio do governo de que novos investimentos podem ser trazidos às vias soa menos como um desejo do Estado de melhorar nossas rodovias do que o pretexto necessário para prorrogar os contratos. E tome bode.
Atuais contratos de pedágio do Paraná: prorrogação é, em regra, impossível
Motivo 7 – As enormes vantagens de uma nova licitação
As vantagens da realização de uma nova licitação para nossas rodovias seriam enormes. Antes de tudo, a medida impediria a consolidação dos graves problemas e das disputas que marcam os atuais contratos. Prorrogar os contratos paranaenses significaria reformar um edifício cuja estrutura já está comprometida: o resultado, certamente, será ruim.
Uma nova licitação permitiria que outras empresas disputassem a exploração dos lotes rodoviários paranaenses, produzindo um ambiente de concorrência que poderia ser extremamente favorável ao Estado.
Além disso, o Estado poderia valer-se do vasto aprendizado sobre concessões rodoviárias produzido no país nos últimos anos. Na verdade, o modelo de concessão rodoviária hoje praticado no país é completamente diferente daquele vigente no Paraná.
Assim é que o governo estadual poderia adotar, por exemplo, um modelo de licitação em que as empresas efetivamente disputassem o preço a ser praticado pelo pedágio, o que tem garantido grandes deságios em licitações Brasil afora e não aconteceu no caso paranaense. A nova licitação também poderia exigir que a maior parte das obras fosse realizada nos primeiros anos de contrato, como é usual hoje em dia.
Do ponto de vista moral, por fim, a realização de uma nova licitação também seria a medida correta a adotar. O Poder Público passaria à população a mensagem certa, de que o Estado não compactua com injustiça, não ratifica lucros exorbitantes em detrimento dos usuários e age com transparência e honestidade.
Afinal, independentemente de qualquer argumento ideológico ou retórico, é preciso concluir decisivamente que o maior beneficiado pela concessão deve ser o usuário das rodovias, ou seja, o cidadão paranaense. É tão somente para a segurança, comodidade e desenvolvimento da população do Paraná que a concessão rodoviária existe.
Se o governo estadual e seus homens fortes continuarem a tratar da prorrogação dos contratos sem a devida transparência e publicidade, será impossível não questionar se a medida envolve algum motivo não republicano. Em tempos do maior escândalo de corrupção da história do país, envolvendo empreiteiras, partidos políticos e campanhas eleitorais, a iniciativa poderá levar suspeição aos envolvidos, ainda que ajam com o estrito objetivo de promover o interesse público.
P.s. Uma reportagem bastante competente sobre a prorrogação dos pedágios foi levada ao ar pelo Paraná TV na última quinta-feira, dia 08 de março. O vídeo pode ser acessado aqui.
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